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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
Exp. Nº 2010-0218
Por escrito presentado el 18 de marzo de 2010, el abogado Juan Vicente Ardila P., inscrito en el INPREABOGADO N° 7.691, actuando en su condición de apoderado judicial de la sociedad de comercio GROUP 4 SECURICOR G4S, C.A., inscrita en el Registro Mercantil II de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 29 de mayo de 1975, bajo el N° 33, Tomo 67-A, demandó la nulidad del acto denegatorio tácito producto del silencio administrativo de la MINISTRA DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, quien omitió resolver tempestivamente el recurso jerárquico ejercido contra la providencia administrativa N° 109-09, de fecha 10 de agosto de 2009, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO MONAGAS, mediante la cual se impuso una multa a la empresa recurrente por un monto de un millón ciento ochenta y dos mil ochocientos dieciséis bolívares sin céntimos (Bs. 1.182.816,00).
Por auto de fecha 23 de marzo de 2010, se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, a fin de solicitar la remisión de los antecedentes administrativos.
El 23 de septiembre de 2010, se ordenó agregar a los autos y formar pieza separada con el expediente administrativo remitido adjunto a Oficio N° 966-2010, de fecha 25 de agosto de 2010, librado por el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social.
En fecha 20 de octubre de 2010, se admitió la demanda y se ordenó practicar las notificaciones de ley; asimismo, se dejó establecido que una vez constaran en autos las notificaciones ordenadas se remitiría el expediente a la Sala para fijar la audiencia de juicio.
Practicadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, el 19 de enero de 2011 se pasó el expediente a la Sala.
El 25 de enero de 2011, se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la Magistrada Trina Omaira Zurita, designada por la Asamblea Nacional el 07 de diciembre de 2010, quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal en fecha 09 de diciembre del mismo año, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, Vicepresidenta: Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Magistrada Trina Omaira Zurita; ordenándose la continuación de la causa.
Por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa y se fijó la oportunidad para celebrar la audiencia de juicio, de conformidad con lo pautado en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Llegada la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, el 17 de febrero de 2011, comparecieron las representaciones judiciales de la recurrente y de la República, quienes expusieron sus argumentos. Posteriormente, la representación judicial de la República consignó sus escritos de conclusiones y pruebas.
Concluida la fase probatoria y con ella la Sustanciación de la causa, el 28 de abril de 2011 se ordenó el pase del expediente a la Sala.
Por auto de fecha 05 de mayo de 2011, se fijó un lapso de cinco (05) días de despacho para la presentación de los informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 18 de mayo de 2011, la representación de la República consignó sus informes escritos.
Asimismo, el Ministerio Público presentó su opinión mediante escrito de fecha 19 de mayo de 2011.
En esa misma fecha, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia.
Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO IMPUGNADO
El objeto del presente recurso de nulidad es el acto denegatorio tácito producto del silencio administrativo de la MINISTRA DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, quien omitió resolver tempestivamente el recurso jerárquico ejercido contra la providencia administrativa N° 109-09, de fecha 10 de agosto de 2009, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO MONAGAS, mediante la cual se impuso una multa a la sociedad de comercio GROUP 4 SECURICOR G4S, C.A. por un monto de un millón ciento ochenta y dos mil ochocientos dieciséis bolívares sin céntimos (Bs. 1.182.816,00).
La aludida providencia administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas, confirmada por el acto tácito producto del silencio del jerarca, dispuso textualmente como sigue:
“(…)Por cuanto en fecha 27-01-2009 esta Inspectoría del Trabajo en el Estado Monagas, inició un PROCEDIMIENTO DE MULTA en contra de la empresa: ‘GROUP 4 SECURICOR, C.A.’ por incumplimiento a lo previsto en el artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo que prevé ‘Toda desobediencia a citación u orden emanada del funcionario competente del trabajo, acarreará al infractor una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo, ni mayor al equivalente a un (1) salario mínimo’. En tal sentido y por cuanto la empresa ha incurrido en: ‘Desobediencia a la orden emanada del funcionario competente del trabajo; no dando cumplimiento a los requerimientos T1, T2, T3, T4, T6, T7, T9, SH5, SS10, SH5, SH9, SH11, SH12, tales como:
1) El patrono no cumple con el requerimiento de fijar anuncios relativos al horario de trabajo y la conexión de días y horas de descanso, en letras grandes, puestos en lugares visibles en el establecimiento de la empresa, con el sello y firma de la Inspectoría del Trabajo, tal como lo señala el Art. 188 de la LOT y el Art.105 de su reglamento con la infracción de este requerimiento, la empresa incurre en el supuesto de hecho de los Arts. 628, 642 de la LOT; 2) La empresa no cumple con el requerimiento de cumplir con la jornada máxima de trabajo, de los trabajadores operacionales de campo que están afectados, tal como lo señala el Art.195 y 196 de LOT en concordancia con el artículo 90 de la CRBV con la infracción de este requerimiento, la empresa incurre en el supuesto de hecho de los Arts. 629, 642 de la LOT; 3) La empresa no cumple con el requerimiento de no exceder lo límites legales de 10 horas extraordinarias semanales y 100 horas extraordinarias al año, de los trabajadores operacionales de campo que están afectados, tal como lo señala el Art.207 LOT, con la infracción de este requerimiento la empresa incurre en el supuesto de hecho de los Arts. 629, 642 de la LOT;4) La empresa no cumple con el requerimiento de calcular y pagar las horas extras diurnas trabajadas con el recargo del 50% sobre el salario convenido para la jornada diurna, infringiendo el Art. 155 de la LOT, de los trabajadores operacionales de campo que están afectados con la infracción de este requerimiento, la empresa incurre en el supuesto de hecho de los Arts. 627, 629 y 642 de la LOT;5) La empresa no cumple con el requerimiento de calcular y pagar las horas extra nocturnas trabajadas con el recargo del 50% + 30%, sobre el salario convenido para la jornada diurna, de los trabajadores operacionales de campo que están afectados infringiendo el Art. 156 LOT, con la infracción de este requerimiento la empresa incurre en el supuesto de hecho de los Arts. 627, 629 y 642 de la LOT;6) La empresa no cumple con la jornada laboral de los trabajadores de dirección y confianza de inspección y vigilancia de los trabajadores operacionales de campo que están afectados, la cual no debe exceder de 11 horas diarias, incluida una hora de descanso, con la infracción de este requerimiento la empresa incurre en el supuesto de hecho de los Arts. 627, 629 y 642 de la LOT;7) El empleador debe dotar a las trabajadoras y trabajadores de ropa de trabajo y equipos de protección personal de acuerdo a las condiciones presentes en los sitios de trabajo y los mismos deberán usarlos en la ejecución de sus labores, infringiendo los Arts. 53 LOPCYMAT y 793 RCHST, con la infracción de este requerimiento la empresa incurre en el supuesto de hecho del Art.642 de la LOT;8) La empresa no cumple con la entrega del beneficio de alimentación prorrateado o fraccionado, a los trabajadores de la división WIRELINE y otros segmentos o divisiones operacionales de campo, que están afectados bajo la modalidad de comida balanceada contenida en un menú suficientemente autorizado por el INN o por profesional de la nutrición adscrito a este, cuando los trabajadores laboran jornadas inferiores al límite diario o pago fraccionado del exceso, en caso de laborar jornadas superiores al límite máximo 812 horas, infringiendo así lo establecido en los artículos 17 y 18 RLAT;9) El empleador debe dotar a las trabajadoras y los trabajadores de ropa de trabajo y equipos de protección personal de acuerdo a las condiciones presentes en los sitios de trabajo y los mismos deberán usarlos en la ejecución de sus labores con la infracción de estos artículos la empresa incurre en el supuesto de hecho del Art.633 LOT;10) En todo centro de trabajo debe haber delegados de prevención electos por los trabajadores de conformidad con lo señalado en el Art. 41 de la LOPCYMAT con la infracción de requerimiento la empresa incurre 633 LOT;11) Constatar la Constitución del Comité de Seguridad y Salud Laboral y su registro ante el INPSASEL la empresa no posee el comité legalmente constituido con la infracción de requerimiento la empresa incurre en el supuesto de hecho del Art. 633 LOT;12)Constatar el funcionamiento del Comité de Seguridad y Salud Laboral y verificar la presentación de los informes periódicos respectivos ante el INPSASEL, la empresa no posee el comité legalmente constituido en consecuencia no presenta informes Art. 633 LOT. Ahora bien a la representación patronal se le notifica del presente procedimiento de sanción el día 15-04-2009 y la misma consta su certificación el día 16-04-2009; y por cuanto la misma no realiza alegato alguno en el lapso correspondiente, y no existiendo elementos que demuestren que la empresa recurrida no ha infringido dichas normas y habiendo precluido el lapso de los ocho días hábiles siguientes que establece el Art. 647 de L.O.T. en su literal C, es por ello que esta Inspectoría del Trabajo, en uso de sus atribuciones legales:
RESUELVE
Imponer una multa a la empresa: GROUP 4 SECURICOR, C.A. aplicando lo preceptuado en los Arts. 233 y 236 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo y en tal sentido deberá cancelar: Primero: un salario mínimo (799,20 Bs.F) por cada trabajador (184) en las infracciones arriba señaladas con los números 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8; ySegundo: Dos salarios mínimos por cada trabajador (184) por las infracciones arriba señaladas con los números 9, 10, 11 y 12 debiendo cancelar un total de UN MILLÓN CIENTO OCHENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS DIECISÉIS BOLÍVARES(…)”(Sic) (Resaltado del texto) (Paréntesis de la Sala)
II
ANTECEDENTES Y ALEGATOS DEL RECURRENTE
Mediante escrito presentado ante esta Sala el 18 de marzo de 2010, el abogado Juan Vicente Ardila P., actuando en representación de la sociedad de comercio GROUP 4 SECURICOR G4S, C.A., previamente identificados, demandó la nulidad del acto administrativo tácito producto del silencio administrativo de la Ministra del Poder Popular para el Trabajo para decidir el recurso jerárquico ejercido contra la providencia administrativa N° 109-09, de fecha 10 de agosto de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas, mediante la cual se impuso una multa a la empresa recurrente por un monto de un millón ciento ochenta y dos mil ochocientos dieciséis bolívares sin céntimos (Bs. 1.182.816,00).
En el escrito recursivo, el apoderado judicial de la accionante expuso:
Que su representada tuvo conocimiento del acto impugnado a través de una “precaria boleta de notificación”, que no llenaba los requisitos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que no indicó los recursos que procedían, ni la expresión de los términos para ejercerlos, o las autoridades ante quienes deben interponerse, violando así su derecho a la defensa.
Que el acto es nulo en atención a lo pautado en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque la Inspectoría del Trabajo era incompetente para dictar el acto impugnado, toda vez que la recurrente fue sancionada por incumplir las previsiones contenidas en los artículos 41 y 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo y 793 del Reglamento del Comité de Higiene y Seguridad Industrial, correspondiendo el conocimiento y la competencia para abrir procedimientos por infracción de esa normativa de prevención al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en atención a lo dispuesto en el artículo 133 del aludido texto legal.
Que la Administración violó el debido proceso administrativo, porque el acta que dio inicio al procedimiento no esta “circunstanciada” ni “motivada”; ello aunado a que las reclamaciones planteadas por la organización sindical, fueron hechas de forma general y sin precisión, indicando las supuestas infracciones, referidas en su mayoría a la falta de cancelación de horas extras, pero sin definir el número de afectados o su identificación.
Que la providencia administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas está inmotivada porque: a) no señala ni identifica quiénes son los trabajadores afectados por la presunta inobservancia de la normativa aplicable en materia de seguridad, prevención e higiene del ambiente de trabajo; b) el monto de la multa no fue calculado de acuerdo a la metodología establecida en la propia resolución; c) en varios de los casos donde se señalan los presuntos incumplimientos por parte de la empresa sancionada, se hace alusión a normas que se refieren a sanciones, pero sin señalar cuál es la norma infringida; d) alude al incumplimiento del beneficio de alimentación prorrateado de una división geográficamente inexistente.
Que el acto impugnado incurre en falta de proporcionalidad y graduación de las multas pues la Administración no fijó agravantes o atenuantes para fundamentar el monto de la multa, contrariando el dispositivo contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 644 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Que la providencia administrativa recurrida incurre en el vicio de falso supuesto de derecho, pues en varias ocasiones se alude a la presunta infracción de una norma, cuando el supuesto de hecho de la misma está referida a una situación distinta.
Que se configura también el vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que el acto recurrido indica que un grupo de trabajadores está siendo afectado por falta de ropa de trabajo y equipos de protección, cuando lo cierto es que en el Acta de Visita de Inspección de fecha 21 de enero de 2009, que dio inicio al procedimiento sancionatorio se dejó sentado que se evidenciaba la dotación de uniformes e implementos de seguridad.
Que por las razones expuestas solicitaba la declaratoria de nulidad de la providencia administrativa recurrida.
III
DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Por su parte, y en la oportunidad de comparecer a la audiencia de juicio y de presentar informes, la representación judicial de la República consignó sendos escritos procurando desvirtuar los alegatos de la parte actora, en los cuales sostuvo, resumidamente, lo siguiente:
Que debe ser desechado el pretendido vicio de incompetencia, pues el Inspector del Trabajo actuó de conformidad con la atribución que le otorga el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, por remisión del artículo 236 de su Reglamento.
Que es improcedente la alegada violación del derecho a la defensa de la empresa accionante, toda vez que consta en los antecedentes administrativos que aquélla fue objeto de visita de inspección en la cual se constató que existían deficiencias en las condiciones de trabajo, verificándose luego la contumacia de la recurrente para subsanarlas, lo cual dio inicio al procedimiento sancionatorio.
Que tampoco procede la pretendida violación del derecho a la defensa por defectos en la notificación, pues como puede comprobarse de la revisión de los autos, la Administración notificó a la accionante, tanto del Informe de Propuesta de Sanción, como de la Resolución donde fue efectivamente multada, acompañando en ambos casos copia de los referidos actos administrativos; en razón de lo cual la compañía recurrente pudo ejercer el recurso jerárquico ante la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y luego acudir a la vía judicial con la interposición del presente recurso de nulidad.
Que el acto administrativo cuestionado indica con precisión las razones que llevaron a la Administración a dictarlo, como el Informe de Propuesta de Sanción de fecha 27 de enero de 2009, dando a conocer las razones y hechos apreciados por el funcionario para imponer la sanción, por lo cual debe desecharse el pretendido vicio de inmotivación.
Que resulta igualmente improcedente, la alegada falta de proporcionalidad y graduación de la multa, pues la misma fue impuesta en su límite máximo, tomando como base de cálculo el salario mínimo mensual vigente en la capital de la República.
Que no se configura el supuesto falso supuesto de derecho, pues de las previsiones contenidas en los artículos 627 y 629 de la Ley Orgánica del Trabajo, se precisa la exactitud del legislador al momento de establecer la forma en la cual será multada la empresa o patrono que incurra en las infracciones allí previstas, por lo que mal pudo la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas sancionar a la recurrente por montos distintos a los señalados en la Ley.
Finalmente, que en razón de los motivos expuestos, el recurso debía ser declarado sin lugar.
IV
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito consignado el 19 de mayo de 2011, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, INPREABOGADO N° 46.907, actuando en su condición de Fiscal Primera del Ministerio Público, presentó la opinión de dicho organismo en los siguientes términos:
Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 236 y 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, y determinado mediante las inspecciones realizadas, que el patrono incurrió en los supuestos sancionatorios previstos en los artículos 627, 628, 629, 633 y 642 eiusdem, relativos a la seguridad y salud laboral, la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas procedió a imponer la multa, para lo cual se encuentra plenamente facultada por Ley, resultando improcedente la supuesta incompetencia denunciada por el actor.
Que debe ser desechada también la alegada violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, pues es evidente que la empresa fue notificada de la apertura del procedimiento y que acudió a alegar y probar lo que consideró pertinente.
Que asimismo, y con base en lo anteriormente expuesto, es evidente que según el criterio que pacífica y reiteradamente han sostenido la doctrina y la jurisprudencia, quedó subsanado cualquier defecto en la notificación.
Que el acto no está inmotivado como pretende hacer ver la parte actora, pues tanto de su texto, como de los antecedentes administrativos del procedimiento se evidencian con claridad las razones de hecho y los fundamentos de derecho en los cuales se basó la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas para imponer la sanción de multa.
Que la sanción fue impuesta porque la empresa recurrente no subsanó las irregularidades que le habían sido advertidas por la Administración en una inspección previa, por lo que “…la gravedad de la multa está plenamente justificada en el presente caso…”, por lo cual “…sin perjuicio de que la Inspectoría pudo haber desarrollado con mayor amplitud las razones por las cuales impuso la multa por la cantidad establecida, el argumento referido a la falta de proporcionalidad debe ser desestimado…”.
Que la Administración no incurrió en el alegado vicio de falso supuesto de derecho respecto a la errónea aplicación de los artículos 627 y 629 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues lo establecido en los numerales 4 y 5 de la resolución mediante la cual se impuso la multa, encuadra perfectamente en los supuestos sancionatorios previstos en las citadas normas.
Que tampoco incurrió en el pretendido vicio de falso supuesto de hecho y de derecho respecto al numeral 7 del acto impugnado, pues lejos de corroborar el dicho de la empresa sancionada respecto a que en el Informe de Propuesta de Sanción se hizo constar que existían dotaciones de uniformes e implementos de seguridad, el referido documento alude al atropello por parte de la sociedad de comercio recurrente del derecho de los trabajadores “…a desarrollar sus labores en un ambiente de trabajo adecuado y propicio para el pleno ejercicio de sus facultades físicas y mentales que garantice condiciones de seguridad, salud y bienestar adecuadas…”.
Que la parte accionante no aportó ningún medio de prueba que lograra desvirtuar los fundamentos del acto recurrido.
Que en razón de los motivos expuestos, el presente recurso debe ser declarado sin lugar.
V
MOTIVACIÓN
Estando en la oportunidad de pronunciarse sobre el mérito del asunto debatido, advierte la Sala que la accionante solicitó la nulidad del acto denegatorio tácito producto del silencio administrativo de la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, quien omitió resolver tempestivamente el recurso jerárquico ejercido contra la providencia administrativa N° 109-09, de fecha 10 de agosto de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas, mediante la cual se impuso una multa a la empresa recurrente por un monto de un millón ciento ochenta y dos mil ochocientos dieciséis bolívares sin céntimos (Bs. 1.182.816,00).
Advierte la Sala, que el acto confirmado por la denegatoria tácita del jerarca, sanciona a la sociedad de comercio accionante por la inobservancia de previsiones de la Ley Orgánica del Trabajo, relacionadas básicamente con la jornada laboral, el horario de trabajo, cancelación de horas extras y nocturnas y beneficio de alimentación; así como por incumplimiento de la normativa relativa a la prevención, condiciones y medio ambiente del trabajo.
En efecto, los numerales 1 al 6 y el numeral 8 de la referida providencia administrativa, contemplan deberes impuestos a los patronos por la Ley Orgánica del Trabajo, que a juicio de la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas, fueron incumplidos por la empresa recurrente; mientras que el numeral 7 y los numerales del 9 al 12 de dicho acto administrativo, contemplan la inobservancia de GROUP 4 SECURICOR G4S, C.A de la normativa relativa a la prevención, condiciones y medio ambiente de trabajo.
1. Considera la Sala que previo a cualquier otro alegato esgrimido contra la validez del acto recurrido en nulidad, debe pronunciarse respecto a la alegada incompetencia de la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas para dictarlo; en este sentido, sostiene la parte actora que el acto es nulo en atención a lo pautado en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que la recurrente fue sancionada por incumplir las previsiones contenidas en los artículos 41 y 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo y 793 del Reglamento del Comité de Higiene y Seguridad Industrial, correspondiendo el conocimiento y la competencia para abrir procedimientos por infracción de esa normativa de prevención al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en atención a lo dispuesto en el artículo 133 del aludido texto legal.
Como fue ya expuesto supra, la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas sancionó a la sociedad de comercio recurrente, tanto por la inobservancia de previsiones de la Ley Orgánica del Trabajo, relacionadas básicamente con la jornada laboral, el horario de trabajo, cancelación de horas extras y nocturnas y beneficio de alimentación, como por incumplimiento de la normativa relativa a la prevención, condiciones y medio ambiente del trabajo.
En efecto, los numerales 1 al 6 y el numeral 8 de la referida providencia administrativa, contemplan deberes impuestos a los patronos por la Ley Orgánica del Trabajo, que a juicio de la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas, fueron incumplidos por la empresa recurrente; mientras que el numeral 7 y los numerales del 9 al 12 de dicho acto administrativo, contemplan la inobservancia de GROUP 4 SECURICOR G4S, C.A de la normativa relativa a la prevención, condiciones y medio ambiente de trabajo.
Con relación al incumplimiento de los deberes que impone a todo patrono la Ley Orgánica del Trabajo, disponen los artículos 647 y siguientes eiusdem (contemplados en el Título XI ibidem “DE LAS SANCIONES”), que serán competentes para la sustanciación del procedimiento y para la aplicación de las sanciones correspondientes el Inspector del Trabajo respectivo o un funcionario delegado de una Inspectoría.
De otra parte, con relación a la inobservancia de la normativa relativa a la prevención, condiciones y medio ambiente del trabajo, advierte la Sala, que en la providencia administrativa confirmada por el silencio denegatorio de la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, sostuvo la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas, que la aplicación de la sanción era procedente de conformidad con lo pautado en el artículo 633 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual reza:
“(…)En caso de infracciones relativas a las condiciones de higiene y seguridad industrial, se le impondrá al patrono infractor una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mínimos, y se le notificará que debe subsanar la incorrección a la mayor brevedad. Si no obedeciere esta notificación en el término que prudencialmente se le fijare, incurrirá en una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a cuatro (4) salarios mínimos.(…)”
Ahora bien, la citada norma está ubicada en el aludido Título XI de la Ley Orgánica del Trabajo, intitulado “DE LAS SANCIONES”, correspondiendo en principio la competencia para imponer la multa, según fue explicado supra, al Inspector del Trabajo o a un funcionario delegado del mismo, no obstante, juzga la Sala que posterior a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica Trabajo, fue sancionada la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.236, de fecha 26 de julio de 2005), la cual otorga competencia de manera excluyente para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas allí previstas al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
En efecto, reza el artículo 133 del aludido texto legal:
“La competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL)”
En este orden de ideas, juzga la Sala que ciertamente el Inspector del Trabajo del Estado Monagas carecía de competencia para multar a la empresa recurrente por la inobservancia de la normativa contenida en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, y en consecuencia, debe declararse la nulidad de los numerales 7, 9, 10, 11 y 12 de la providencia administrativa confirmada por el acto tácito producto del silencio administrativo de la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social; igualmente, se anula la multa impuesta en el primer punto del dispositivo de dicho acto administrativo, por la presunta infracción de los artículos 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y 793 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo (numeral 7 de la providencia), así como la multa prevista en el segundo punto del mismo, sobre cuya validez se pronunciara la Sala infra, en respuesta a los planteamientos esgrimidos por la sociedad de comercio recurrente. Así se decide.
2. Seguidamente denunció la representación judicial de la parte actora, la violación del derecho a la defensa de su representada, alegando que ésta tuvo conocimiento del acto impugnado a través de una “precaria boleta de notificación”, que no llenaba los requisitos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues no indicaba los recursos que procedían contra el acto impugnado, ni la expresión de los términos para ejercerlos, o las autoridades ante quienes deben interponerse, violando así su derecho a la defensa.
Juzga la Sala que reiteradamente han sostenido la doctrina y la jurisprudencia, que si bien es cierto la regla es la notificación del acto con todas las formalidades de Ley, no es menos cierto que cuando los efectos del acto se cumplen a pesar de que la notificación sea defectuosa, ésta se entiende válida; por tanto, visto que la notificación cumplió su fin, en razón de que la sociedad de comercio recurrente alegó y probó todo lo que estimó pertinente en procura de su defensa, ejerciendo todos los recursos correspondientes en sede administrativa y ahora el recurso de nulidad ante la vía contencioso administrativo, debe tenerse como válida la notificación efectuada.
En este sentido, dejó establecido la Sala en la sentencia Nº 01889, de fecha 09 de agosto de 2001, lo siguiente:
“Respecto a la notificación, difícilmente pueda ésta ser calificada de defectuosa, como pretende el recurrente. En efecto, la finalidad de la notificación es la de llevar al conocimiento de su destinatario la existencia de la actuación de la Administración. Si una notificación defectuosa ha cumplido con el objetivo a que está destinada, ha puesto al notificado en conocimiento del contenido del acto y ha cumplido con el propósito de ponerlo al tanto de la existencia del acto notificado, más aún cuando como ocurre en este caso, el recurso fue oportunamente interpuesto permitiéndole acceder a la vía judicial, debe concluirse que los defectos que pudiera contener han quedado convalidados. Así se declara.”
Aplicando el referido criterio al presente caso, se reitera que la parte actora ha ejercido los correspondientes recursos administrativos y judiciales en tiempo hábil, y en tal virtud mal puede alegarse como causal de nulidad del acto impugnado vicios en la notificación del mismo.
Por los motivos expuestos, se desecha el pretendido vicio de nulidad. Así se declara.
3. Asimismo, alegó la parte actora que la providencia administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Monagas está inmotivada porque: a) no señala ni identifica quiénes son los trabajadores afectados por la presunta inobservancia de la normativa aplicable en materia de seguridad, prevención e higiene del ambiente de trabajo; b) el monto de la multa no fue calculado de acuerdo a la metodología establecida en la propia providencia; c) en varios de los casos donde se señalan los presuntos incumplimientos por parte de la empresa sancionada, se hace alusión a normas que se refieren a sanciones, pero sin señalar cuál es la norma infringida; d) alude al incumplimiento del beneficio de alimentación prorrateado de una división geográficamente inexistente.
La inmotivación constituye un vicio del acto consistente en la ausencia absoluta de sustento, luego, el acto que contenga los elementos principales, aunque no todos, del asunto debatido y su principal fundamentación legal, a modo de garantizar al interesado que pueda conocer las consideraciones que sirvieron para que la Administración decidiera en uno u otro sentido.
Asimismo, en una progresiva interpretación del ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha ido desarrollando las condiciones de procedencia de la nulidad de los actos administrativos viciados de inmotivación, la cual debe ser declarada sólo cuando dicho vicio disminuya las posibilidades de defensa de los interesados.
Reza el texto de la providencia administrativa impugnada:
“(…)Por cuanto en fecha 27-01-2009 esta Inspectoría del Trabajo en el Estado Monagas, inició un PROCEDIMIENTO DE MULTA en contra de la empresa: ‘GROUP 4 SECURICOR, C.A.’ por incumplimiento a lo previsto en el artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo que prevé ‘Toda desobediencia a citación u orden emanada del funcionario competente del trabajo, acarreará al infractor una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo, ni mayor al equivalente a un (1) salario mínimo’. En tal sentido y por cuanto la empresa ha incurrido en: ‘Desobediencia a la orden emanada del funcionario competente del trabajo; no dando cumplimiento a los requerimientos T1, T2, T3, T4, T6, T7, T9, SH5, SS10, SH5, SH9, SH11, SH12, tales como:
(…omissis…)
la presentación de los informes periódicos respectivos ante el INPSASEL, la empresa no posee el comité legalmente constituido en consecuencia no presenta informes Art. 633 LOT. Ahora bien a la representación patronal se le notifica del presente procedimiento de sanción el día 15-04-2009 y la misma consta su certificación el día 16-04-2009; y por cuanto la misma no realiza alegato alguno en el lapso correspondiente, y no existiendo elementos que demuestren que la empresa recurrida no ha infringido dichas normas y habiendo precluido el lapso de los ocho días hábiles siguientes que establece el Art. 647 de L.O.T. en su literal C, es por ello que esta Inspectoría del Trabajo, en uso de sus atribuciones legales:
RESUELVE
Imponer una multa a la empresa: GROUP 4 SECURICOR, C.A. aplicando lo preceptuado en los Arts. 233 y 236 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo y en tal sentido deberá cancelar: Primero: un salario mínimo (799,20 Bs.F) por cada trabajador (184) en las infracciones arriba señaladas con los números 1, 2, 3, 4, 5, 6 (…) y 8 (…)”.(Sic) (Resaltado del texto) (Paréntesis de la Sala)
Sin necesidad de entrar en mayores consideraciones, queda claro de la letra del acto parcialmente transcrito supra que la Administración expuso las razones de hecho y los fundamentos de derecho en los cuales basó su decisión, resultando improcedente la alegada inmotivación del acto administrativo. Así se declara.
4. Que el acto impugnado incurre en falta de proporcionalidad y graduación de las multas, porque la Administración no fijó agravantes o atenuantes para fundamentar el monto de las mismas, atropellando el dispositivo contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 644 de la Ley Orgánica del Trabajo.
De la revisión de las normas previstas en el citado Título XI de la Ley Orgánica del Trabajo intitulado “DE LAS SANCIONES”, se evidencia que la multa impuesta a la sociedad de comercio accionante, en la parte que subsistió del dispositivo del acto, por la violación de previsiones contenidas en la referida ley, esto es, un salario mínimo (Bs. 799,20 para entonces), está dentro de los límites fijados en aquéllas.
La empresa recurrente denuncia que la Inspectoría del Trabajo no consideró atenuantes o agravantes para imponer la multa, lo cual, en su criterio, atropella el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; ahora bien, advierte la Sala que la parte accionante no especificó cuáles de esos factores pudieron haber modificado la sanción, en este sentido, habiendo sido impuesta dentro de los límites legalmente permitidos, es irrelevante a los fines de determinar si la multa fue o no proporcional a la falta cometida, que la Administración verificara la procedencia de circunstancias atenuantes o agravantes de la sanción.
Por tal motivo, se desecha la alegada violación del principio de proporcionalidad. Así se declara.
5. Asimismo, alegó la parte actora que la providencia administrativa recurrida incurre en el vicio de falso supuesto de derecho, pues en varias ocasiones se alude a la presunta infracción de una norma, cuando el supuesto de hecho de la misma está referida a una situación distinta.
En efecto, invocó en el libelo lo siguiente:
“(…)En la aparente infracción contenida en el numeral 4°, relativa al cálculo y pago de las horas diurnas de trabajadas y el recargo del artículo 155 de la LOT, subrayamos un falso supuesto de derecho, en vista que se invoca la infracción del artículo 627 de la LOT, cuando en realidad el referido artículo se refiere a descuentos, retenciones o compensaciones del salario por encima de lo que la ley permite y éste no es el caso en comento, ya que en última instancia estaríamos ante un incumplimiento de pago pero no frente a un descuento, retención o compensación más allá de alguna permisión legal. Igualmente y bajo la misma denuncia observamos que el artículo 629 de la LOT, no aplica ya que se refiere a la transgresión de la jornada máxima de trabajo y no al pago del recargo del 50% sobre el salario convenido.
En lo atinente a la presunta contravención (numeral 5° de la RESOLUCIÓN), relativo al artículo 156 de la LOT (recargo de la jornada nocturna le aplican todas las defensas manifestadas en el numeral anterior con respecto al falso supuesto de derecho de los artículos 627 y 629 de la LOT, debido a que la presunta infracción no se subsume en los supuestos de los referidos artículos.(…)”.
Rezan los numerales 4 y 5 de la providencia administrativa recurrida:
“(…)4) La empresa no cumple con el requerimiento de calcular y pagar las horas extras diurnas trabajadas con el recargo del 50% sobre el salario convenido para la jornada diurna, infringiendo el Art. 155 de la LOT, de los trabajadores operacionales de campo que están afectados con la infracción de este requerimiento, la empresa incurre en el supuesto de hecho de los Arts. 627, 629 y 642 de la LOT(…)”.
“(…)5) La empresa no cumple con el requerimiento de calcular y pagar las horas extra nocturnas trabajadas con el recargo del 50% + 30%, sobre el salario convenido para la jornada diurna, de los trabajadores operacionales de campo que están afectados infringiendo el Art. 156 LOT, con la infracción de este requerimiento la empresa incurre en el supuesto de hecho de los Arts. 627, 629 y 642 de la LOT(…)”.
Por su parte, disponen los artículos 627 y 629 de la Ley Orgánica del Trabajo:
“(…)Artículo 627. Al patrono que no pague a sus trabajadores en moneda de curso legal o en el debido plazo, o que pague en lugares prohibidos; o que descuente, retenga o compense del salario más de lo que la Ley permite; o que pague al trabajador un salario inferior al mínimo fijado, se le impondrá una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a uno y medio (1/2) salarios mínimos.(…)” (Negrillas de la Sala)
“Artículo 629. Al patrono que infrinja las normas relativas a la duración máxima de la jornada de trabajo y al trabajo nocturno, o las disposiciones relativas a los días hábiles, se le impondrá una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor al equivalente a un (1) salario mínimo.(…)”.
Advierte la Sala, que ciertamente la previsión contenida en el artículo 629 de la Ley Orgánica del Trabajo no guarda relación con las faltas imputadas en los numerales 4 y 5 del acto impugnado, pero el artículo 627 eiusdem, también invocado por la Administración como fundamento de la multa impuesta, además de referirse a “…descuentos, retenciones o compensaciones del salario por encima de lo que la ley permite…”, supuesto en el cual, estima la Sala conteste con la parte actora, no puede encuadrarse la conducta cuestionada, contempla como causal de sanción el pago de “un salario inferior al mínimo fijado”. Luego, la infracción imputada a la empresa recurrente relativa al incumplimiento del pago del recargo por horas extras diurnas y nocturnas laboradas, previsto en los artículos 155 y 156ibidem, circunstancia que no fue desmentida por aquélla, sí es subsumible en la previsión del aludido artículo 627, pues la falta de cancelación de dichos conceptos supone que el patrono está pagando “un salario inferior al mínimo fijado”.
En consecuencia, si bien no venía al caso fundamentar la procedencia de las faltas imputadas en los numerales 4 y 5 de la decisión administrativa cuestionada en el artículo 629 de la Ley Orgánica del Trabajo, ello constituye sólo una imprecisión incapaz de acarrear la nulidad del acto, toda vez que la sanción impuesta por las infracciones allí señaladas, tuvo su correcto sustento normativo en el artículo 627eiusdem, como ya fue señalado supra.
En tal virtud, estima la Sala improcedente la denuncia de falso supuesto de derecho. Así se declara.
Por último, sostuvo la empresa accionante que el acto impugnado estaba viciado por falso supuesto, tanto de hecho, como de derecho, con relación a la falta de dotación de ropa de trabajo y equipos de protección de sus trabajadores; ahora bien, vista la declaratoria de nulidad de la multa impuesta por violación de deberes impuestos al patrono por la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, juzga la Sala que no hay necesidad de emitir pronunciamiento al respecto. Así se declara.
Declarada la nulidad de la multa por violación de deberes impuestos al patrono por la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y desestimados en su totalidad los argumentos esgrimidos contra la parte de la providencia administrativa cuya validez fue verificada en este fallo, debe la Sala declarar parcialmente con lugar la presente acción de nulidad. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado Juan Vicente Ardila P., actuando en su condición de apoderado judicial de la sociedad de comercio GROUP 4 SECURICOR G4S, C.A., contra el acto denegatorio tácito producto del silencio administrativo de la MINISTRA DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, quien omitió resolver tempestivamente el recurso jerárquico ejercido contra la providencia administrativa N° 109-09, de fecha 10 de agosto de 2009, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO MONAGAS, mediante la cual se impuso una multa a la empresa recurrente por un monto de un millón ciento ochenta y dos mil ochocientos dieciséis bolívares sin céntimos (Bs. 1.182.816,00).
En consecuencia, se anulan los numerales 7, 9, 10, 11 y 12 de la providencia administrativa confirmada por el acto tácito producto del silencio administrativo de la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social; igualmente se anula la multa impuesta en el primer punto del dispositivo de dicho acto administrativo, por la presunta infracción de los artículos 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y 793 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo (numeral 7 de la providencia), así como la multa prevista en el segundo punto del mismo.
Queda firme la porción restante del acto impugnado, cuya validez fue verificada, en los términos expuestos en el presente fallo.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de agosto del año dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
EMIRO GARCÍA ROSAS
TRINA OMAIRA ZURITA
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En diez (10) de agosto del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01100.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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